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“美国回来了。多边主义回来了。外交回来了。”
林达·托马斯-格林菲尔德是美国总统当选人乔·拜登提名的联合国大使，上个月这样表达了对外交政策的期待。
拜登承诺重建美国在全球的联盟和伙伴关系，这包括对国际机构的承诺，联合国在这个清单上显得尤为重要。
但是，简单的“美国回来了”要在实际中落实可能会非常困难。
正如新罕布什尔大学政治科学教授、联合国专家阿琳娜·莱昂所说，这“不是一个可以通过摇动的方式就重新设置和清除的画板。”
唐纳德·特朗普总统的任期，无论好坏，已经不可逆转地改变了美国在世界上的声誉和角色。
他的政府排斥许多多边合作，把其视为阻碍美国的发展。
特朗普退出了巴黎气候协议以及世界卫生组织等国际条约和机构。
拜登将试图重新融入这些协议，并重新与这些机构互动。
但联合国已经不再只是美国的舞台，中国和其他一些国家填补了美国留下的空白。
疫情和气候变化等挑战将需要国际合作，拜登政府如何看待联合国，以及其中的强大权力玩家，可能会对未来四年的美国外交政策产生重要影响。
为了洞察未来的挑战，我与莱昂进行了对话，她是《美国政治与联合国：一则功能失调的动态的故事》的作者。
我们讨论了拜登政府如何在联合国总部内外重建美国的信誉，以及尽管联合国存在缺陷，投资仍然非常值得的原因。
以下是我们的对话，经过编辑以确保简洁和清晰。
请问拜登总统当选人所说的重返和重新参与多边机构，在实际中意味着什么，特别是在特朗普的“美国优先”之后？
阿琳娜·莱昂：
有很多因素。当我思考拜登在联合国重新参与时，我认为：第一，我们以前也经历过类似事。
在某种程度上，这就像旧酒装进新瓶。
例如，在布什政府之后，奥巴马政府上任时，联合国与布什政府的关系在不同的时刻非常紧张，特别是在伊拉克战争期间。
一些传统盟友实际上受到一定的边缘化，对布什政府感到非常不满。
我们知道，民主党人往往对联合国有更长期的承诺，这可以追溯到富兰克林·德拉诺·罗斯福和哈里·杜鲁门，他们实际上让联合国宪章获得批准。
但我们也知道，民主党在联合国也可能会经历一些挑战，比如比尔·克林顿政府也曾遇到过。因此，民主党总统并不意味着一帆风顺。
我想说的另一件事是，联合国以及国际政治并不是你能够轻松重置和清除的。
拜登2021年的背景与奥巴马2009年时的背景完全不同。
他必须处理全球背景和紧迫问题，以及2021年联合国的面貌，而这与2009年相比大相径庭。
因此，将面临一些更广泛的问题，这将对拜登政府产生独特的挑战。
那么拜登所说的“美国回来了”在联合国意味着什么？当联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯听到这一点时会怎么想？
阿琳娜·莱昂：
我认为这有几个方面。
首先是存在感。
特朗普政府与布什政府之间的一个不同之处在于，特朗普政府在联合国几乎没有存在感。
特朗普政府的美国驻联合国大使（尼基·海莉和凯利·克拉夫特）大多数是新手，缺乏丰富的外交经验。
特朗普政府通常没有承诺进行外交，许多我采访过的人提到，联合国对他们来说更像一个宣传平台，而不是一个解决问题的场所。
如果拜登政府真的愿意努力参与全球治理，帮助解决全球疫情、核扩散和气候变化等问题，那么联合国的人们是希望这样的。
当预算消失时，可能会对该组织及其工作和员工造成毁灭性的影响。
你不仅需要支付费用，还需要帮助诸如世界卫生组织等机构恢复正常运转，增强它们开展工作的能力，这非常重要。
然后我认为，外交的工作就是如此。这意味着将联合国视为国家间合作的一个场所。
这个世界不会自我组织，秘书长的职位并不是作为世界的组织者；他是主要国家希望做的事情的促进者。
我认为古特雷斯和很多国家都渴望全球领导力。
当奥巴马政府上任时，我曾采访过法国驻联合国代表。我记得他们说：“我们很期待被追求。”
我觉得这很有趣。法国希望参与，但他们想要的是美国的请求，他们希望美国的目标感能够融入其中。
因此，我认为这在共同努力解决如此多全球性问题方面，有一种领导感和方向感。
我们从哪儿开始谈到的就是存在感。
拜登提名了林达·托马斯-格林菲尔德，一位经验丰富的外交官，担任联合国大使。你对这个任命有何看法？
阿琳娜·莱昂：
我认为拜登在这里传达了一个非常强烈的信号。
一方面，他希望有人能够做到这项工作，有成功的既往记录，有外交方面的熟悉认可。
你知道，你不能仅仅出现在那儿告诉人们你想要什么。这需要一个非常精细的工具以及一个有平衡感的人，还有洞察力，确保其他国家在谈判中获得尊严。这非常重要。
另一方面，她的专业领域，特别是对非洲的关注是非常令人耳目一新的。
美国通常不太重视全球南方的政治。克林顿政府显然没有。
在奥巴马政府内也有一些这种情况，但并不多。然而，从未清楚传达出全球南方政治和问题对美国的重要性！
因此，这一任命中有一些重要的信息。
我还想说，可能存在一些关注……如果她被确认，她将不得不走一条细微的道路。
拜登表示，他将提升联合国大使到内阁级别。苏珊·赖斯就是这个范围的候选人。
赖斯在2009至2013年间担任奥巴马的联合国大使时，也曾面临类似的状况。
这样做的好处在于，它告诉联合国的人们：这个人得到了总统的耳闻，他们与总统定期联系，意味着总统优先考虑与联合国的关系。所有这些信号都非常好。
但我记得我在联合国从事一些研究时也发现了对苏珊·赖斯的批评，因为这个内阁级别的地位，她在华盛顿的时间太多而非在纽约（联合国总部）
所以，这一提升有些逻辑上的问题：这是否意味着你是外交政策团队的一部分？
或者你是在纽约的外交政策团队？
这是一条难以把握的细微之路，确保你在联合国的实体存在，同时也参与华盛顿的事物。
我毫不怀疑，托马斯-格林菲尔德能够做到这一点。但联合国特派代表确实需要小心行事。
这就引出了你的第二个观点：资金。只写支票，把美国重新带入特朗普政府退出的联合国机构，比如WHO或者人权理事会，这真的那么简单吗？
我得说，如果我是联合国，我会对美国进来，承诺重新加入机构并补交欠款感到有些谨慎。
阿琳娜·莱昂：
这非常复杂。对于某些机构来说，重新加入就像打开一个开关——你可以写支票，重新加入。
巴黎气候协议，这是非常简单的，美国基本上只需说：“是的，我们重新加入，”并重新调整2030年的目标。
但是对于这些机构，事态并不那么简单。要重新加入人权理事会，美国必须举行选举，这是政治性的。在联合国，美国在2001年失去了选举。
所以，联合国的其他国家会说：“不，你可能不是进行这项工作的合适国家。”
就世界卫生组织而言，我认为这个问题更具挑战性。对于大多数我采访过的外交官而言，信誉绝对是至关重要的。
美国确实需要收拾烂摊子。它不能不理会已经发生的事情。
当然，某些国家和某些实体会更加欢迎和宽容。
我认为这里确实存在显著的损害。首先，联合国由不同的实体和工具构成，而美国已经损害了其中一些工具，部分是由于缺乏资金。
世界卫生组织正是其中之一。它现在必须重新调整或恢复，以使这一工具有效。
第二点是，在特朗普政府的空白期，正如我先前提到的背景变化——拜登无法获得干净的开端——其他国家已采取主动。
中国就是这样一个国家。
德国也是如此。它们能够参与谈判，承担支出，并能够塑造和框定优先事项。美国在这个游戏中已经迟到。
所以，简单地走回去并说：“我们回来了”是非常困难的。
还有最后一点，特朗普政府的言辞对这些组织的信誉造成了影响——无论是联合国还是世界卫生组织。
它们常常被视作腐败、无能或威胁。
对我而言，讽刺的是，联合国被描绘成一个非常弱的小组织，什么也做不了，却又威胁着美国的主权。
就我观察来看，我认为这非常有害。
当世界卫生组织面临问题，或者联合国面临问题时，很难重新调整这些组织，并以有效的方式与它们互动。
有一些长期的损害需要解决，而不仅仅是你到场并写支票而已。
那么，该说的是，特朗普对这些机构的批评是否使得拜登更难开始任何联合国恢复计划？
阿琳娜·莱昂：
我认为是的，也不是。美国选民现在分裂得如此严重，一些与全球层面的政治相关——中国和伊朗等问题。
但我发现，在特朗普政府提出的预算中，基本上是要削减许多不同机构，而国会则是一个不知名的英雄，如果你愿意的话，特别是参议院中的共和党人一直在重新插入这些资金水平。因此，国内层面上，我们看到国会上对大多数联合国实体的支持是相对一致的。
不幸的是，这并不是一个简单的故事，对吗？
我看到的另一件事是，如果政府分裂，而我们不知道参议院将会如何变化，联合国的资金可能会成为政治的工具。
我们在克林顿政府时期，尤其是在奥巴马政府时期，看到了共和党人如何使用联合国资金作为谈判的筹码。
因此，我们尚不清楚这一动态将如何展开。
但我认为这里存在机会，因为如果有哪个时刻能证明全球治理的价值，那就是在全球疫情期间。
而且，正如我们所看到的，缺乏美国的参与，其他国家已经开始填补这个真空，中国就是一个明显的例子。
如果美国试图恢复一定的主导地位，这将呈现出什么样的模式，考虑到中国在联合国中的影响力不断扩大？
阿琳娜·莱昂：
中国在许多不同的机构中越来越有影响力。
我认为在安理会和人权理事会的地方，影响尤为明显。
在人权工作方面，几乎没有任何进展。这听起来很残酷，但我和一些人谈过，他们指出，实际上在某种程度上人权工作被故意从议程中撤回。
因为如果将其放在议程上，他们担心俄罗斯和中国将参与其中，并导致更严重的恶化。
然而，即使在特朗普政府之前，中国在联合国的存在感也在逐步增强。
在奥巴马政府期间，当我进行采访时，我发现——这甚至可以追溯到布什政府——美国国务院的许多联合国岗位并没有被视为如此令人兴奋。
美国并不特别热衷于真正增加派遣到联合国的人员，而中国则有大量人员轮换进入联合国。
另一个证据是，中国对维和的贡献——不仅是资金贡献，还有士兵贡献。
大国通常不参与维和。
一段时间以来，中国的维和贡献排在第11位，但现在已经进入了前10名。
我认为这无疑传达了“我们在这里，我们愿意参与”的信息。
你知道，联合国是一个舞台。并不意味着它是一个民主的舞台。这里并不一定是一个自由的舞台——在这种情况下是尊重人权和促进民主的舞台。
中国可以施加影响，试图改变全球政策和我们如何看待人权。
但这看起来让我想到一个大问题：如今，中国的影响力不断扩大，而美国希望更多地参与，这可能会导致潜在的冲突。
我们应该对联合国是否会成为美国和中国之间不断加剧的全球紧张关系的论坛感到多少担忧？
阿琳娜·莱昂：
我对这种情况感到担忧。如果回到冷战时期，我们经历了40年安理会成为美苏冲突的舞台，这使得安理会在这段时间内几乎无法运作。
历史证明，关注这一点并非不合理。
另一方面，由于全球相互依存，例如疫情、日益激烈的内战和气候变化，有许多领域可以让美国和中国良好合作。
他们可以在某些地方进行合作。
还有一件事，那就是不仅仅是美国和中国。
美国在联合国内拥有传统的显著盟友：英国、法国、德国和加拿大，那些传统的盟友。
如果拜登政府做它需要做的工作，我实际上认为这不会对这些国家造成太大困难。美国有充足的机会。
最终，美国不再是曾经的全球超级大国。它必须在联合国和全球层面处理这一操作现实。
与此同时，联合国仍是美国的重要强大资源。
它为美国提供了一个机会进行领导，而这在其进行这项工作时表现得尤为出色。
我认为，联合国能为美国提供这样的机会，远胜于为中国提供。
但是，这又回归到联合国的角色，面对美国和中国竞争塑造议程的情况。
世界发生了变化。或许如今联合国更多地关注气候变化，而不再是人权了。
那么，联合国是否需要变成某种不同的状态？
阿琳娜·莱昂：
我有几件事情要说。首先，联合国是1945年的产物。如果你曾经捡起1945年生产的任何物品，很难适应21世纪。
与此同时，我最近写了一本关于联合国75周年的书，逐个分析了不同的机构，所以我觉得自己对这个问题有相对正确的视角。
联合国展现出了极大的创新能力。例如，你看联合国环境规划署，这是在1970年代创立的。
许多地方都显示出创新和适应性。
我还要说的是，联合国的很多工作往往是在安静、幕后进行的。
我们通常看到的是辩论和对话。我们每年9月在大会开幕式上的讲话，或者安理会的叙述。
很多时候，公开指责一个国家，命名和羞辱——尽管许多人渴望这样做，但这或许并不是让中国更加关注其人权做法的最有效机制。
这可能在比较安静的场合更有效，轻轻推动、提供奖励和灵活施压。如果你愿意，联合国仍然为此提供一个场所，以在外交官之间建立关系。
我认为联合国实体确实做了许多非常重要而且未被关注的工作。
但是，我不认为中国会有什么动力在幕后受到压力。联合国的局限性并不是新出现的，但在民族主义抬头的新时代，以及在多极化的世界中，似乎愈加明显。联合国仍值得投资吗？
阿琳娜·莱昂：
联合国的职责，及其最初的目的在于促进和平与安全。其人权元素较多。从75年的长远视角来看，这几方面的工作相对有效。
达格·哈马舍尔德，联合国的第二任秘书长，他对此表述非常好。
他说，联合国的目的是“不是让我们上天堂，而是让我们免受地狱之苦。”
这是对联合国基础设施旨在帮助各国应对国际和平与安全全球挑战的直接表达。
这一基础设施仍然存在，国家需要打开水龙头。
在这种情况下，它仍然是有效的。
虽然存在挑战，也拥有大量机会，确实有一些限制。
联合国确实是1945年的产物，安理会并未反映当今世界的权力格局。
我并不认为这一点能够显著改变。
你不能改变崛起中国的全球背景。
你不能改变美国的全球背景，这表明美国在某些时候具有不可信的伙伴角色，以及意图提供领导力的能力在降低。
但如果拜登政府采取务实的方法，努力在可能的地方工作——只要到场，努力赚钱——我认为这仍然可以为我们提供一个非常有价值的场所，处理安全问题，面对气候变化这个存在的威胁。
我甚至不知道我们还能选择其他出路，对吗？
如果我们今天解散联合国，明天就需要重建它。
我们现在并没有政治意愿。我无法想象在1945年那种情形下，中国、俄罗斯、英国和法国都坐下来采取一种开明的观点。
这并不是一个实用的期待。
“我甚至不知道我们还有其他选择，对吗？我们在哪里能完成这项工作？”
