图片源于：https://www.nature.com/articles/s44168-025-00233-6
2015年《巴黎协定》设定了将全球温度上升限制在1.5°C的目标，但其实施依赖于各国提交的国家自主贡献（NDC），这些承诺既是各国的气候雄心的体现，也是评估气候承诺的主要机制。
因此，《巴黎协定》成功的一个关键条件是各大排放国的支持，他们需要制定雄心勃勃的目标并有效实施。
作为全球最大的排放国，中国的政策选择和行动将对全球净零转型产生重要影响。
鉴于中国的政治背景，公共政策干预预计将在该国气候行动中发挥关键作用。
尽管关于中国气候治理及其去碳化所需政策的文献急剧增长，但我们仍缺乏对中国气候政策整体格局及现有政策关键设计特征的理解。
这种缺口妨碍了我们研究中国如何通过国家层面的政策安排落实其气候雄心。
为了弥补这一缺口，我们的研究置于气候政策雄心的更广泛讨论中，以评估中国国家气候政策的政策组合。
与现有研究不同，我们提供了包含所有部门和问题领域政策的全面视角，并评估其相互关联。
这种整体方法使我们能够研究政策制定中的动态性，包括政策的持久性和变化，这对《巴黎协定》依赖的提升机制至关重要。
其次，过去的研究对个别政策的详细设计特征关注不足，包括所采用的不同工具类型及其与国家自主贡献的一致性。
我们认为，气候政策雄心可以通过政策密度、政策组合平衡和政策强度的综合评估有效捕捉。
政策密度揭示政策活动的程度；政策组合平衡强调使用的工具多样性；而政策强度则反映个别政策的深度和力度。
仅关注某一方面——例如强烈的政策目标或多样化的工具——不足以确保特定领域政策的高雄心。
综合考虑这些指标可以揭示塑造政策有效性的关键政策设计特征，从而揭示各国如何落实其气候承诺和目标。
在我们的分析中，我们建立了一个数据集，包含自《巴黎协定》通过以来中国各类政府部门发布的应对气候变化的政策文件（N = 358）。
在我们的研究中，我们将“政策”定义为概述与气候变化相关的目标、战略或行动的官方文件。
因此，从法律角度来看，政策可以发挥多种功能，从法律和规定到规划和指导。
对于每个单独的文件，我们识别了具体的工具，它们是该政策的关键组成部分和实现其既定目标所采用的措施。
我们的分析借助政策组合理论，考察中国气候政策组合的三个关键特征：政策密度（政策文件的数量）、政策组合平衡（这些政策文件中政策工具的多样性和分布）以及政策强度（单一政策的严格性）。
此外，我们还研究了中国气候政策组合在部门和时间上的变化，以识别现有模式和潜在差距。
值得注意的四个发现。
首先，政策密度与强度之间存在脱节。
我们发现，尽管政策数量庞大，但未必意味着政策强度高、行动强烈。
这在能源、电力和供热等领域表现尤为明显，尽管这些领域是最大排放源且政策数量众多，政策强度评分却仅为中等水平。
这种脱节表明，政策的繁多而缺乏强度可能无法有效推动气候行动。
相反，农业和土地利用变化及林业（LULUCF）等部门具有较高的政策强度，尽管政策数量较少，表明这些部门的政策和行动可能被低估。
第二，研究指出平衡的政策工具组合并不必然保证政策雄心。
尽管中国的气候政策展现出相对平衡的工具分布——监管工具最为常见，经济工具（如绿色金融和激励措施）及信息工具（如教育和宣传）也在发挥重要作用——然而，单一的平衡组合并不足以确保政策雄心。
第三，中国的高排放部门与国家自主贡献之间的部门一致性显著变化。
交通和建筑等高排放部门的政策强度较低，且来自“目标”与“范围”元素的贡献有限——这一结果意味着这些部门的政策与中国的NDC目标（“目标”）的契合度不高，且涵盖的相关行动和参与者相对较少，因此对实现其去碳化目标的能力 raised concerns。
最后，政策一致性和整合面临挑战，尤其是在单个部门政策与国家气候目标之间的一致性方面。
许多政策对“目标”元素的有限贡献突显了国家目标和部门行动之间的错位。这种错位可能妨碍中国实现其雄心勃勃的气候目标的机制，表明需要更强的制度机制以确保政策的一致性。
在公共政策文献中，“政策组合”一词指的是决策者使用多种工具来期望比单一工具更高效、有效地实现政策目标的情况。
关注政策组合的原因在于，单一工具无法解决所有识别出的失败和瓶颈，需要多种政策干预措施来引导和加速基本转型，这些转型在政策组合中相互作用。
政策工具的组合及其相互作用构成了一种多级和嵌套的现象，其中工具的设计和选择代表着在所有政策元素中对目标和期望进行对齐的受限努力。
这一政策组合特征为评估不同政策层次的集体有效性提供了重要参考点。
政策组合的性质可通过几项特征来描述，这些特征可能影响政策绩效。
在实证评估政策组合时，我们关注Schmidt和Sewerin以及Schaffrin等人提出的政策密度、政策组合平衡和政策强度三项特征。
这些特征结合可以展示针对的广泛问题、所使用的工具以及特定政策被有效的可能性。
首先，政策密度考虑特定关注领域内的政策数量以及政府所附加的政策活动。
其次，Schmidt和Sewerin引入政策组合平衡的概念，评估政策工具类型在政策组合中的分散程度。
不同工具的平衡组合被视为有利于社会技术转型，因为多样化的工具选择更可能针对更广泛的范围和相关的参与者。
第三，政策强度，如Schaffrin、Sewerin和Seubert所定义，指政策的“严格性”，通过考虑关键设计特征，包括参与程度、政府干预的范围和分配资源来衡量。
我们对这一概念的操作从Schaffrin等人的研究出发，通过评估六个特征——目标、范围、整合、预算、实施和监测努力，假设强度更高的政策更可能实现其目标。
根据现有的中国气候治理文献，我们预测在调查的三项政策组合特征中出现一些趋势。
首先，中国的气候治理应在国家的整体治理结构背景下理解。
中国的气候政策制定通常使用“目标责任制”，由中央政府将具体目标分配给各地方政府和国有企业。
该制度的特点是清晰的上级问责：下级政府的主要目标是履行上级分配的任务。
鉴于这种等级和集中结构，关注国家级政策为理解中国如何将国际承诺转化为国内行动提供了关键的第一步。
虽然地方政府在传播、解读和实施气候政策方面发挥着重要作用，但它们的行为在很大程度上受到国家指令的引导。
它们是利用资源并确保其辖区内政策执行的关键节点。
换句话说，中央政府设定了总体气候目标和政策，而省级和地方政府则负责根据地方上下文调整和执行这些政策。
在这一系统中，五年规划（FYP）在协调和整合跨部门和不同政府层面的各种政策倡议中发挥着锚定的作用。
它为整合和优先考虑与经济发展、环境保护、社会福利和其他关键领域相关的政策提供了综合框架。
五年规划的制定需要在官方发布之前，与各部委和相关机构进行广泛的内部协调。
具体而言，在气候相关问题和目标上，不同部门将草案和提案提交给国家发展和改革委员会（NDRC），该委员会负责协调将这些输入整合到总体规划中。
这一协作过程为各部门的具体政策奠定了基础，包括与气候行动相关的所有倡议，早在五年规划正式宣布之前。
因此，我们预计每当五年规划发布之年，中国气候政策的数量将增加。
考虑到可能的部门差异，能源部门是中国碳排放的最大贡献者，并具有巨大的减排潜力。
在能源部门内，研究还指出电力生产是中国碳排放的最大直接来源，清洁能源的重大潜力在供给方面具有显著重要性。
因此，我们期待能量、电力和供热是政策密度最高的部门。
同时，考虑到北京对能源转型在中国气候政策中所赋予的重大意义，我们也希望该部门在中国的气候政策组合中表现出较高的政策强度。
关于中国政府选择的政策工具，现有文献强调中国的专制治理，表现为自上而下的命令与控制政策制定风格。
然而，近年来关于中国的研究发现，在特定部门和地区通过集中式规划，逐步引入层级和市场化工具的战略结合。
鉴于这些情况，有必要实证评估中国在《巴黎协定》后时代的气候政策组合中的主要工具类型。
在市场基准和经济工具方面，最近研究建议中国的排放交易体系建设正在逐步发力。这些工具不仅有助于减少排放，还有助于释放经济增长机遇。
在这方面，图案化的预期是，随着中国气候治理框架的成熟，像排放交易这样的可交易许可证的使用将会增加。
我们采用探索性的方法，解读《巴黎协定》后中国气候政策的整体格局，而不是严格测试预定义的假设。
为了研究中国的气候政策组合，我们建立了一个数据库，涵盖2016年至2022年间国家政府采用的气候政策。
作为对中国气候组合的首次映射，我们选择专注于国家级政策，因为中央制定的政策为省级和地方行动奠定基础，这与中国的专制治理结构相一致。
我们的数据集包含与气候减缓和适应行动相关的所有政策，这些政策都列在中国的NDC中。
数据收集策略涉及整合来自多个公开且可靠来源的数据，附带详细文档，以确保全面覆盖和准确性。
政策经过两位作者的交叉检查和人工验证，以确保相关性和纳入（详见方法部分）。
最终，我们识别出358项在我们进行评估时有效的政策（截至2023年9月），覆盖11个部门，在七年内发布（详见补充说明3）。
在这358项政策中，292项为减缓政策，9项为适应政策，53项同时涉及减缓和适应方面。
为了测量政策密度，我们计算了不同部门每年发布的政策文档数量。例如，2020年建筑部门的政策密度即为该年发布的归类为建筑部门政策的文件数量。
对于政策组合平衡，我们首先识别每个政策文档中的不同工具类型，遵循Schmidt和Sewerin提出的九种工具框架。
然后，用1-辛普森指数计算每年和每个部门的政策组合平衡。
在该指数中，最高值为1，表示不同工具类型的完美平衡的组合，而分数越低，政策组合的平衡度越差（即，工具在特定类型上更集中的程度）。（详见“方法”部分和补充说明1）。
为了分析政策工具采纳的趋势，我们还将工具分组合并到第二个类型中，其中经济相关工具合并为“经济工具”类别，而“教育与宣传”与“研究、开发和部署（RD&D）”合并为“信息与教育”类别。
这种双重方法可以跟踪政策工具采纳的变化趋势，同时保持详细的平衡计算，并提供重要个别经济工具（例如绿色金融和可交易许可证）的详细信息。
我们采用政策活动指数（IPA）框架评估单个政策水平的政策强度。
IPA通过使用预定义的评分系统评估六个关键要素（整合、范围、目标、预算、实施和监测）来衡量每个政策的强度。
每个要素的高分意味着对该方面的强烈关注。
这些分数结合在一起，得出每项政策的总体强度评分。
我们做了一些关键调整，以适应IPA以适应中国独特的气候政策环境。
首先，为了确保IPA框架能够捕捉减缓和适应行动，我们扩大了“范围”要素，纳入NDC中列出的具体气候行动。
这一调整还确保我们可覆盖多个部门的政策，因为NDC跨多个部门参考气候行动，确保超出IPA原中心对能源部门的关注。
此外，这一扩展使我们能够测量每项政策的气候行动覆盖范围 —— 就NDC的广度而言。
其次，我们通过将抽象的政策目标翻译为可测量的描述来完善“目标”要素，确保其与中国NDC中的更广泛目标保持一致。
这一调整使IPA框架能够更好地测量个别政策目标与国家整体NDC目标之间的紧密性。
这些适应确保了我们修订的框架能够有效评估中国全部国家气候政策组合的强度，涵盖减缓和适应努力，并衡量与NDC目标的一致性（参见方法和补充说明2的详细信息）。
